Il decreto sicurezza e i suoi limiti formali e sostanziali.
Con la legge 9 giugno 2025, n. 80, è stato convertito in legge il decreto-legge (dl) n. 48/2025, contenente, secondo il titolo, “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario”, e comunemente definito “decreto sicurezza”.
Su di esso vi sono state molte prese di posizione, compreso un appello, promosso da 237 costituzionalisti e sottoscritto da migliaia di persone, che ne ha messo in luce gli aspetti negativi. Proviamo in queste note a indicare qualche criterio di lettura dei suoi profili generali.
In primo luogo, dobbiamo valutare lo strumento utilizzato, ovvero il decreto-legge. Ricordiamo al riguardo che, in base alla Costituzione e alla sua interpretazione operata dalla Corte costituzionale, questo strumento normativo può essere adoperato solo in “casi straordinari di necessità e urgenza” e a condizione che i suoi contenuti siano “omogenei”.
Sul primo presupposto è noto che ormai da molti anni (e ad opera delle varie maggioranze parlamentari che si sono succedute) il rigore interpretativo circa la straordinarietà e l’urgenza si è molto diluito, e il dl è diventato (contra constitutionem) lo strumento ordinario di produzione legislativa. Ma, se ciò è vero, nel caso del dl sicurezza c’è un aspetto di diversità oggettiva. Esso, infatti, riproduce quasi integralmente un disegno di legge che era stato presentato più di un anno fa dal Governo al Parlamento, e che quest’ultimo ha a lungo discusso in quest’anno, senza giungere ancora all’approvazione.
Alla luce di ciò, come si possono ritenere ora necessarie e urgenti quelle misure che un anno fa, sempre a giudizio del Governo, non lo erano (in assenza, ovviamente di situazioni emergenziali nel frattempo intervenute e tali da giustificare un cambiamento di idea)? A tale domanda non si potrebbe rispondere ribattendo che proprio l’inerzia del Parlamento ha fatto sorgere l’urgenza: se così fosse, in verità, sarebbe ancora più grave, perché costituirebbe una palese violazione, da parte del Governo, della sovranità del Parlamento.
Il secondo criterio alla cui luce valutare il dl è l’omogeneità del suo contenuto (o perlomeno della sua finalità complessiva), che si riflette sulla necessità e urgenza: in altre parole, non si possono disciplinare con uno stesso dl materie diverse, perché altrimenti non si potrebbe giustificare unitariamente la necessità e l’urgenza di provvedere. Anche su questo punto il dl in questione pone molti dubbi: sia perché è composto da ben 39 articoli, ma ancor di più perché si occupa di ambiti molto diversi tra loro: per avere un’idea, dal terrorismo internazionale ai beni sequestrati alle mafie; dai collaboratori di giustizia alla revoca della cittadinanza; dalla sicurezza urbana al personale delle forze di polizia; dalla cannabis light alla detenzione delle donne incinte; dall’attività dei servizi segreti alla identificazione degli utenti della telefonia mobile. E altri ancora.
Si potrebbe sostenere, al riguardo, che tutto ciò abbia a che vedere con la “sicurezza”: ma è altrettanto evidente che si tratta di un “cappello” assai generico. Nello stesso modo, un domani, si potrebbe giustificare un dl che si occupi di materie diverse ritenendo che abbia come fine complessivo il “bene pubblico”, oppure la “tutela della popolazione” e così via. È evidente che, per rispettare il criterio indicato dalla Corte costituzionale, si richiede che l’obiettivo sia più specifico, pena la sua stessa inutilità quale criterio utilizzabile.
Di fronte a questo insieme di criticità, si potrebbe obiettare che si tratta di aspetti formali, superabili quando l’obiettivo che si persegue sia meritevole e necessario (in sostanza, il fine giustifica i mezzi). Ma anche qui occorre mettere in guardia: gli aspetti indicati sono tutt’altro che formali, bensì sostanziali. Riguardano il rispetto del sistema delle fonti del diritto e l’equilibrio tra poteri dello Stato, e ancor di più il principio che la sovranità popolare, anche quando esercitata da una maggioranza che la esprime, deve comunque svolgersi “nei limiti e modi stabiliti dalla Costituzione”.
Veniamo ora agli aspetti sostanziali. Non è certamente possibile analizzarli nel dettaglio, ma possiamo limitarci a svolgere qualche considerazione di carattere generale.
Il senso e l’obiettivo dell’intervento normativo convergono nella volontà di inasprire il sistema sanzionatorio penale con riguardo a numerose situazioni di devianza sociale e criminale: ad esempio, sull’occupazione arbitraria di immobili, sull’accattonaggio, sull’impedimento della libera circolazione su strada o su treni, sulle rivolte in carcere e nei centri di permanenza per stranieri, e così via. È evidente che ciò corrisponda a un’idea complessiva che è da sempre patrimonio della cultura conservatrice e di destra: tutelare l’ordine pubblico mediante la repressione; limitare la devianza sociale attraverso il diritto, e quello penale in particolare. Non si può dubitare, dunque, che il disegno di legge sia pienamente coerente con l’ideologia del Governo in carica.
E, tuttavia, occorre riflettere. In primo luogo sull’idea di “sicurezza”. Cosa vuol dire per un cittadino (o, meglio si dovrebbe dire, per una persona), essere (o sentirsi) “sicuro”? Certamente significa – ad esempio – poter circolare liberamente sul territorio sapendo di non essere aggredito, violentato, derubato, ecc.: e questo è indubbiamente vero. Ma tale obiettivo si può ritenere perseguito aumentando le sanzioni penali o trasformando da amministrative a penali quelle esistenti? Forse sì, perché magari qualche delinquente può essere portato a limitarsi nel delinquere dalla paura di essere punito, e, quindi, quelle misure potrebbero avere un effetto di prevenzione: ma ciò è tutt’altro che scontato, e comunque presuppone che vi siano forze di polizia che accertino le violazioni, giudici che svolgano i processi, istituti detentivi in grado di accogliere i condannati a sanzioni detentive, e così via. E anche questo non è scontato, almeno nella nostra realtà. Per queste ragioni si è parlato, a proposito del dl in questione, di “funzione simbolica del diritto penale” o di populismo penale.
Ancora di più: la “sicurezza” di una persona può limitarsi a quanto detto? O, per essere davvero sicura, una persona ha bisogno, soprattutto, di un lavoro, di una casa, di un’istruzione, di un’assistenza in caso di malattia, ecc.? Detto in altre parole: quale immagine di “sicurezza” viene veicolata con il dl? L’idea che emerge è che si tenda ad assicurare (con tutti i se e i ma del caso) la sicurezza delle persone “garantite” e benestanti, e che, per far questo, occorre punire la devianza e la delinquenza di coloro che vivono ai margini (i “poveri cristi”, come si diceva una volta). Certamente delinquenza è delinquenza, e la violenza non può mai giustificarsi: ma, tornando a un discorso antico, chi vive bene non ha bisogno di compiere azioni al limite o oltre la legalità, e ha la cultura e i mezzi per affermare i propri interessi con mezzi leciti. Sono gli “altri” a trovarsi, talvolta o spesso, in una situazione diversa.
Un’ultima osservazione. Ogni misura sanzionatoria comporta dei limiti all’esercizio di diritti fondamentali. E ciò è in linea generale certamente consentito: nessun diritto è assoluto, ma deve essere esercitato in modo da rispettare i diritti altrui e gli interessi costituzionali. Ma anche su questo occorre richiamare due aspetti: che ogni limitazione posta dalla legge a un diritto fondamentale deve essere ragionevole, e strettamente funzionale e necessaria al diritto o all’interesse da garantire. Altrimenti è arbitraria e non consentita dalla Costituzione. In secondo luogo: che quella stessa limitazione non può essere eccessiva, tale cioè da far venir meno il contenuto essenziale del diritto limitato.
Anche su questi aspetti il dl in questione presenta numerose criticità (a cominciare dal reato di “resistenza passiva” che avrebbe fatto insorgere don Milani e molti altri): ma non c’è più spazio per dire.