Il Trattato delle Nazioni Unite sulla Proibizione delle Armi Nucleari (TPNW) entrerà in vigore il 22 gennaio 2021, due giorni dopo l'inaugurazione di Joseph Biden come il 46° Presidente degli Stati Uniti. Nonostante il diffuso sostegno del TPNW in tutto il mondo, gli Stati Uniti hanno tentato di ostacolare il progresso del trattato ad ogni passo, boicottando i negoziati dall'inizio ed esortando gli altri paesi a ritirarsi man mano che il trattato si avvicinava alla sua entrata in vigore.
Questi sforzi si sono rivelati infruttuosi. Questo articolo esplora le implicazioni dell'entrata in vigore del TPNW, con particolare attenzione agli Stati Uniti e al modo in cui la nuova amministrazione Biden può svolgere un ruolo più costruttivo nell’ambito dei trattati internazionali.
Il 20 gennaio Joseph Biden diventerà il prossimo presidente degli Stati Uniti. Due giorni dopo, il 22 gennaio, il Trattato sulla Proibizione delle Armi Nucleari (TPNW) diventerà diritto internazionale vincolante. L'amministrazione Biden dovrebbe cogliere l'opportunità di firmare questo storico trattato e lavorare per la sua ratifica, impegnandosi in modo produttivo con il nuovo regime legale creato dal trattato.
Con il TPNW, le armi nucleari saranno soggette per la prima volta a un trattato di divieto globale, che finalmente allineerà le armi nucleari con altre armi di distruzione di massa, tutte già oggetto di divieti basati su trattati. Il TPNW fornisce un quadro per eliminare in modo verificabile le armi nucleari e richiede ai suoi Stati partner, ovvero gli stati che hanno ratificato o aderito al trattato, di assistere le vittime e porre rimedio ai danni ambientali causati dall'uso e dai test di armi nucleari. Il trattato è stato negoziato in riconoscimento della crescente probabilità di utilizzo delle armi nucleari, intenzionalmente o accidentalmente, e delle catastrofiche conseguenze umanitarie che deriverebbero da tale uso. Gli Stati Uniti hanno tentato in modo aggressivo di contrastare il TPNW nonostante il sostegno al trattato da parte di oltre due terzi degli stati del mondo. Questi sforzi non hanno avuto successo. Se il Presidente-eletto Biden intende veramente "dimostrare al mondo che gli Stati Uniti sono pronti di nuovo ad essere una guida, non solo con l'esempio del nostro potere ma anche con il potere del nostro esempio", la sua amministrazione deve invertire la posizione degli Stati Uniti sul TPNW.
Approccio passato degli Stati Uniti al TPNW
Prima che i negoziati sul trattato iniziassero, in una nota ufficiosa del 2016 gli Stati Uniti hanno esortato i membri della NATO a votare contro il proseguimento dell'iniziativa, sostenendo che un tale trattato "minerebbe ... la stabilità strategica di lunga durata". Nonostante la pressione degli Stati Uniti, la risoluzione di procedere con i negoziati è stata adottata nel dicembre 2016 con un chiaro sostegno globale. Dopo che Donald Trump ha assunto la presidenza, gli Stati Uniti hanno intensificato la loro opposizione, escludendo pubblicamente e ridicolizzando il TPNW mentre in modo riservato esercitavano pressioni sui paesi per non sostenerlo. Il primo giorno dei negoziati sul trattato, l'ambasciatore degli Stati Uniti presso le Nazioni Unite, Nikki Haley, ha tenuto una conferenza stampa fuori dalla sala in cui avrebbero avuto luogo i negoziati, criticando l’obiettivo di un trattato di proibizione e chiedendosi se le nazioni partecipanti “fossero attenti alla loro gente."
Nell'ottobre 2020, mentre il trattato si avvicinava alla soglia delle 50 ratifiche per la sua entrata in vigore, gli Stati Uniti hanno inviato una lettera ai paesi che avevano aderito al TPNW, riaffermando la loro "opposizione alle potenziali ripercussioni" del trattato e incoraggiando gli stati a ritirare i loro strumenti di ratifica. Una volta che il trattato ha raggiunto 50 Stati partner, l'assistente del Segretario di Stato Christopher Ford ha ritwittato le sue osservazioni del 2018 in cui aveva definito il trattato "dannoso per la pace e la sicurezza internazionali". Cina, Francia, Russia, Regno Unito e Stati Uniti hanno costantemente rilasciato dichiarazioni congiunte che denigravano il trattato in varie sedi internazionali, tra cui la Conferenza Generale dell'Agenzia Internazionale per l'Energia Atomica (AIEA), l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite e le riunioni del Trattato di Non-Proliferazione Nucleare (TNP).
L'opposizione degli Stati Uniti al TPNW si basa sulla falsità che le armi nucleari forniscono sicurezza, così come su caratteristiche erronee del trattato stesso. Nonostante gli obblighi legali e decenni di impegni per realizzare un mondo senza armi nucleari, in verità gli Stati Uniti si affidano fermamente a dottrine di deterrenza che sono incompatibili con questi obblighi e impegni, e considerano qualsiasi minaccia alla legittimità delle armi nucleari come una minaccia alla loro sicurezza nazionale. Aggrappandosi alle dottrine della deterrenza, nonostante il riconoscimento - anche da parte dei conservatori e dei liberisti - che le armi nucleari non offrono alcun valore militare o pratico, i politici statunitensi sono indubbiamente influenzati anche dall'industria da trilioni di dollari che sostiene il loro arsenale di armi nucleari. Hanno quindi avanzato affermazioni spurie sui fallimenti del TPNW, sostenendo che il trattato minerà il TNP, indebolirà le salvaguardie dell'AIEA e avrà soltanto un impatto sulle democrazie, affermazioni tutte quante false.
Queste false affermazioni sono state smentite in numerosi esami più approfonditi, quindi è sufficiente dire che la maggior parte dei paesi non condivide le preoccupazioni degli Stati Uniti e di stati affini riguardo al TPNW, che l'ex direttore generale dell'AIEA Hans Blix ha definito "eccessive" e tecnicamente "forzose". Questi paesi sostenitori riconoscono invece che il trattato integra le strutture esistenti per ridurre le minacce nucleari. Il tentativo dell'ultimo minuto degli Stati Uniti di impedire che il trattato entri in vigore, chiedendo agli stati di ritirare le ratifiche, sottolinea quanto sia stato inefficace e fuorviante l'approccio degli Stati Uniti al TPNW. Questa opposizione aggressiva non ha impedito ai paesi di firmare e ratificare il trattato, né ha diminuito il sostegno globale. Un recente studio sull'opinione pubblica in Giappone, ad esempio, dimostra che un ampio sostegno al trattato non è stato influenzato da argomentazioni critiche, compreso il convincimento degli Stati Uniti secondo cui il TPNW potrebbe compromettere la sicurezza o gli altri trattati nucleari.
Al contrario, il sostegno al TPNW è tale che il trattato ha raggiunto la soglia necessaria di 50 Stati partner richiesta per entrare in vigore durante una pandemia globale. Nonostante che molti parlamenti in tutto il mondo abbiano rallentato o interrotto i lavori nel 2020, il ritmo di adesione al TPNW rimane paragonabile al ritmo di altri trattati di disarmo. Nel dicembre 2020, 130 paesi hanno votato a favore della risoluzione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite che accoglieva il trattato e invitava tutti gli Stati ad aderire. La denuncia aggressiva, da parte degli Stati dotati di armi nucleari, di un'iniziativa che ha un sostegno globale compromette l'unità in altre sedi internazionali necessaria per promuovere altre misure di disarmo nucleare, non proliferazione e riduzione del rischio.
Implicazioni dell'entrata in vigore
Le denunce statunitensi del TPNW ignorano anche l'impatto significativo di questo trattato a livello internazionale e sugli Stati Uniti stessi. Quando il TPNW entrerà in vigore, gli Stati partner dovranno immediatamente aderire alle proibizioni dell'articolo 1 del trattato, che vieta loro di sviluppare, testare, produrre, fabbricare, acquisire, trasferire, possedere, immagazzinare, utilizzare o minacciare di usare armi nucleari, o di permettere che armi nucleari stazionino nei loro territori. Vieta inoltre agli Stati partner di assistere, incoraggiare o indurre chiunque a impegnarsi in queste attività.
Ai sensi degli articoli 6 e 7 del TPNW, gli Stati partner sono inoltre obbligati ad assistere le vittime e a riparare gli ambienti contaminati dall'uso e dai test delle armi nucleari. Questi "obblighi positivi" aprono nuovi orizzonti nel diritto internazionale sulle armi nucleari. Gli Stati con vittime colpite e terre contaminate sotto la loro giurisdizione hanno la responsabilità primaria di fornire assistenza, con riferimento alla sovranità dello Stato e alle facilitazioni pratiche. Tuttavia, l'Articolo 7 richiede che tutti gli Stati partner cooperino nell'attuazione del trattato e, in particolare per coloro che sono in grado di farlo, assistano gli Stati colpiti. Gli Stati partner possono anche attuare l'articolo 7 aiutando altri Stati a rispettare altri articoli, come l'adozione di leggi nazionali per attuare il trattato, o cooperando su iniziative per promuovere l'universalizzazione del trattato.
L'attuazione del TPNW da parte degli Stati partner avrà un impatto sugli Stati non-partner, inclusi gli Stati Uniti. Ad esempio, nell'adempimento dei propri obblighi ai sensi dell'articolo 12 del TPNW, gli Stati partner possono sollecitare gli Stati Uniti ad aderire al trattato in riunioni bilaterali. La creazione di solidi standard internazionali per l'assistenza alle vittime per attuare l'articolo 6 del TPNW potrebbe far crescere il sostegno negli Stati Uniti per espandere ed estendere la Legge sulla Compensazione dell'Esposizione alle Radiazioni,
che fornisce assistenza ad alcune vittime statunitensi di test nucleari ma non a tutte. Gli Stati Uniti potrebbero anche contribuire ai programmi di assistenza alle vittime stabiliti dal trattato, analogamente a come erogano fondi per assistere le vittime delle mine, nonostante non facciano parte della Convenzione per la Messa al Bando delle Mine Anti-uomo.
Sebbene il TPNW crei obblighi legalmente vincolanti solo per gli Stati partner, esso rinforza la legge esistente, applicabile a tutti gli Stati, in materia di non utilizzo ed eliminazione delle armi nucleari e promuove norme contro le armi nucleari. Man mano che le norme cambiano, potrebbero cambiare anche gli incentivi e ci si può aspettare che gli Stati non-partner cambino comportamento a causa della crescente stigmatizzazione delle armi nucleari. Dopo l'entrata in vigore della Convenzione per la Messa al Bando delle Mine Anti-uomo e della Convenzione sulle Munizioni a Grappolo, ad esempio, gli Stati che non avevano aderito a quei trattati hanno tuttavia modificato le politiche sull'uso e il trasferimento di quelle armi, le aziende con sede in Stati non-partner hanno cessato la produzione delle armi proibite, e le istituzioni finanziarie di Stati non-partner hanno cessato di investire in aziende produttrici. Anche prima dell'entrata in vigore del TPNW, abbiamo visto effetti simili per le armi nucleari. Ad esempio, nonostante i Paesi Bassi non fossero partner del TPNW, il fondo di pensione olandese ABP ha scelto di smettere di investire in aziende che producevano armi nucleari, citando il loro divieto ai sensi del TPNW.
Raccomandazioni per l'amministrazione Biden
Invece di perseguire le strategie inefficaci delle amministrazioni Obama e Trump e sperare in risultati diversi, la nuova amministrazione Biden dovrebbe firmare il TPNW, sottoporlo al Senato per la ratifica e adottare misure immediate per impegnarsi in modo più costruttivo con il regime del trattato. Il Presidente-eletto Biden ha promesso "di lavorare per avvicinarci a un mondo senza armi nucleari, in modo che gli orrori di Hiroshima e Nagasaki non si ripetano mai". Egli ha affermato che, "come unica nazione ad aver usato armi nucleari, abbiamo una grande responsabilità morale di avere un ruolo guida" verso un mondo libero dalle armi nucleari, "perché questa è l'unica garanzia che abbiamo contro lo scenario da incubo che diventi una realtà." E ha riconosciuto che gli Stati Uniti hanno sia l'obbligo legale che l'incentivo strategico per farlo.
Il continuo affidamento sulla deterrenza nucleare - una dottrina che sarebbe meglio definita "sicurezza basata sulla fortuna" - ha aumentato il rischio di Armageddon nucleare al punto più alto della storia, più alto persino che in qualsiasi momento della Guerra Fredda. Comprendiamo sempre di più come la crisi climatica sia sempre più aggravata dai rischi posti dalle armi nucleari, e comprendiamo sempre più come un conflitto nucleare colpirebbe gli Stati Uniti anche se si verificasse in altre parti del mondo. Qualsiasi uso di armi nucleari, ovunque, comporterebbe conseguenze inaccettabili a lungo termine per le quali non può esserci risposta adeguata. La pandemia COVID-19 dimostra ulteriormente la sfida di rispondere alle catastrofi sanitarie globali, e come destiniamo scarse risorse per affrontare i veri rischi per la sicurezza. Investire trilioni di dollari in armi senza nessuna legittima funzione militare o strategica è l'antitesi della sicurezza.
Una serie di piccoli passi sono importanti per ridurre i rischi nucleari, ma sarà necessaria un'agenda di disarmo più audace per realizzare un mondo veramente sicuro. Insieme alla crisi climatica, è necessaria un'azione decisiva verso l'eliminazione delle armi nucleari ora, prima che sia troppo tardi. I 122 paesi che hanno adottato il TPNW nel 2017 stanno intraprendendo tale azione decisiva. Se Biden smuovesse gli Stati Uniti ad aderire al TPNW, la sua amministrazione potrebbe guidare i nove stati dotati di armi nucleari verso un futuro più sano e potrebbe essere in prima linea in un nuovo ordine multilaterale, già sostenuto dai paesi a più rapida crescita del mondo.
Molti leader politici degli Stati dotati di armi nucleari e degli Stati alleati sostengono l'adesione al TPNW. Lo scorso settembre, 56 ex leader di 20 paesi della NATO, più Giappone e Corea del Sud, inclusi due ex segretari generali della NATO, hanno invitato i loro governi ad aderire. Negli Stati Uniti, il riconoscimento dei meriti del trattato è arrivato da entrambe le aree degli schieramenti politici, da ex funzionari dell'amministrazione Obama a un assistente segretario alla difesa dell'amministrazione Reagan. Città e stati degli Stati Uniti hanno invitato gli Stati Uniti ad aderire, così come pure membri del Congresso. Per realizzare un futuro senza armi nucleari, gli Stati Uniti devono aderire al TPNW. Nel frattempo, l'amministrazione Biden deve compiere tre passi immediati per modificare l'approccio degli Stati Uniti al trattato:
A. Cessare di invitare gli Stati a ritirarsi dal TPNW e smettere di fare pressioni su di loro affinché non aderiscano. Questo include il ritiro della lettera dell'ottobre 2020 – come ha reagito Nozipho Mxakato-Diseko, ambasciatore del Sud Africa presso le Nazioni Unite, finché la politica degli Stati Uniti rimane quella secondo cui gli Stati dovrebbero ritirarsi dal TPNW, gli Stati Uniti minano tutto il multilateralismo, incluso il NPT.
B. Riconoscere che il TPNW non contraddice o pregiudica il TNP o altri trattati relativi alla non-proliferazione delle armi nucleari, al controllo degli armamenti e al disarmo, ma invece li integra e li rafforza.
C. Riconoscere che il TPNW è un'iniziativa importante per rafforzare la norma globale contro le armi nucleari e, come ha affermato il Segretario Generale delle Nazioni Unite António Guterres, "un impegno significativo verso la totale eliminazione delle armi nucleari".
Guardando avanti
Il Presidente-eletto Biden affronta molte sfide politiche sulle armi nucleari mentre entra in carica. Sotto l'amministrazione Trump, gli Stati Uniti si sono ritirati dal Piano d'Azione Globale Congiunto, dal Trattato sulle Energie Nucleari a Raggio Intermedio e dal Trattato sui Cieli Aperti, e non hanno esteso il Nuovo START, il tutto mentre esortavano gli altri paesi a non aderire, o addirittura a ritirare le loro ratifiche al TPNW. Gli Stati Uniti hanno la possibilità di tornare al tavolo dei negoziati nucleari multilaterali e ricostruire meglio.
Il TPNW è un trattato internazionale di riferimento con il sostegno della maggior parte dei governi del mondo. Offre sicurezza in un mondo in cui le armi nucleari non ne offrono. Dietro di esso sta la società civile globale, compresa la Campagna Internazionale per l’Abolizione delle Armi Nucleari, vincitrice del Premio Nobel per la Pace, composta da giovani, scienziati, hibakusha e medici di 106 paesi. Anche leader della fede, compreso il capo della Chiesa Cattolica Papa Francesco, sostengono il trattato.
Dopo decenni di retorica sulla necessità di eliminare le armi nucleari, gli Stati Uniti hanno l'opportunità, sotto una nuova leadership, di aderire al trattato che fornisce un percorso a tal fine. Mentre gli Stati Uniti lavorano per aderire al TPNW, devono immediatamente invertire la loro posizione aggressiva contro il trattato e i suoi sostenitori. Il Presidente-eletto Biden ha l'opportunità di prendere parte a uno sforzo che finalmente libera il mondo dalle armi nucleari. Farebbe bene a prenderla.
Alicia Sanders-Zakre è la coordinatrice politica e di ricerca della Campagna Internazionale per l'Abolizione delle Armi Nucleari e l’autrice di oltre 100 articoli, editoriali e rapporti sulle armi nucleari e sul Trattato sulla Proibizione delle Armi Nucleari.
Seth Shelden è un avvocato e professore di diritto che lavora come Collegamento delle Nazioni Unite per la Campagna Internazionale per l'Abolizione delle Armi Nucleari (ICAN). In tale ruolo promuove l'universalizzazione del Trattato sulla Proibizione delle Armi Nucleari.