Disposizioni in materia di sicurezza pubblica

Parere sul disegno di legge n. 733-B Senato recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica” approvato dal Consiglio superiore della magistratura il 10 giugno
(stralcio della parte relativa alle norme sulla immigrazione)
25 giugno 2009

Una attenzione particolare il disegno di legge riserva alla disciplina in materia di immigrazione, alla quale sono apportate considerevoli modifiche.

5.1. La modifica più rilevante in materia è costituita dall'introduzione del nuovo reato di «ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato» (art. 10 bis t.u. immigrazione, introdotto con l’art. 1, comma 16, d.d.l.), affidato alla competenza del giudice di pace, che punisce con un'ammenda la condotta dello straniero che faccia ingresso ovvero si trattenga nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni del testo unico sull'immigrazione o della legge n. 68/2007 (in tema di disciplina dei soggiorni di breve durata). La nuova fattispecie incriminatrice è corredata da previsioni accessorie (espressa previsione della espulsione come sanzione sostitutiva, effetto estintivo del reato dell’avvenuto allontanamento dello straniero, possibilità di procedere ad espulsione amministrativa anche in assenza di nulla osta della autorità giudiziaria procedente) che ne rendono evidente la finalità strumentale all'allontanamento dello straniero irregolare dal territorio dello Stato. La norma si presta a una pluralità di osservazioni critiche che hanno come punto di partenza la constatazione ovvia dell'eccezionale aggravio che la sua introduzione comporterebbe per l'attività giudiziaria in generale, in considerazione dell’imponenza quantitativa del fenomeno dell'immigrazione irregolare nel nostro Paese, e ruotano attorno al rapporto tra vantaggi e svantaggi che ne deriverebbero. In effetti il primo risultato perseguito da qualsiasi fattispecie incriminatrice è l'effetto deterrente che ne può derivare, e in tal senso una contravvenzione punita con pena pecuniaria non appare prevedibilmente efficace per chi è spinto a emigrare da condizioni disperate o comunque difficili (né il presunto disvalore di tale condotta è tale da ammettere, anche in astratto, maggiori rigori sanzionatori). Né la novità legislativa appare idonea a conseguire l'intento di evitare la circolazione nel nostro Paese di stranieri entrativi irregolarmente, poiché già la normativa vigente, in base al combinato disposto degli articoli 13 e 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, consente alle autorità amministrative competenti di disporne l'immediata espulsione (a cui ostano, in concreto, non già carenze normative ma difficoltà di carattere amministrativo e organizzativo). A fronte di ciò, l'amministrazione della giustizia verrebbe ad essere gravata da pesanti ripercussioni negative sull'attività non solo del giudice di pace (gravato di centinaia di migliaia di nuovi processi, tali da determinare la totale paralisi di molti uffici), ma anche degli uffici giudiziari ordinari impegnati nel processo in primo grado e nelle fasi di impugnazione successive (nei limiti della speciale procedura prevista per il giudizio dinanzi al giudice di pace), dovendo oltretutto far fronte anche ai nuovi e più impegnativi incombenti derivanti dall'applicazione di una nuova procedura accelerata contenuta anch'essa nel disegno di legge (art. 22) che prevede la presentazione immediata dell’imputato a giudizio dinanzi al giudice di pace in casi particolari (tra i quali il più ricorrente sarebbe certamente costituito dall'applicazione del nuovo reato). A proposito di tale ulteriore novità, riferita non solo ai processi per il reato di ingresso illegale nel territorio dello Stato ma a tutte le ipotesi di procedibilità d’ufficio dinanzi al giudice di pace qualora ricorra la flagranza ovvero vi sia prova evidente, va inoltre detto che la sua onerosità applicativa, tipica di tutte le procedure d'urgenza, non appare giustificata in relazione alla ridotta gravità dei reati di competenza del giudice onorario.
In termini più specifici va, inoltre, rilevato che:
b1) l'attribuzione al giudice di pace della competenza in ordine al nuovo reato, pur dettata evidenti ragioni pratiche, altera gli attuali criteri di ripartizione della competenza tra magistratura professionale e magistratura onoraria e snatura la fisionomia di quest'ultima;
b2) la nuova fattispecie così formulata presenta una irragionevole disparità di trattamento con quella (per molti aspetti simile) prevista dall'art. 14, comma 5 ter, t.u. immigrazione, che prevede la punibilità dello straniero inottemperante all'ordine di espulsione solo ove lo stesso si trattenga nel territorio dello Stato «senza giustificato motivo»: in particolare, nessun termine è concesso allo straniero divenuto irregolare per allontanarsi dal territorio dello Stato, con la conseguenza che il venir meno del titolo di soggiorno regolare comporterebbe automaticamente e immediatamente una ipotesi di «trattenimento illecito».

5.2. L'esperienza giudiziaria evidenzia poi – e impone di segnalare – una inevitabile incidenza negativa del nuovo reato in tema di accesso a servizi pubblici essenziali relativi a beni fondamentali tutelati dalla Costituzione (si pensi al diritto alla salute) da parte degli immigrati non dotati (o non più dotati) di vslido titolo di soggiorno. Ai sensi dell’art. 331 c.p.p., infatti, tutti i pubblici ufficiali e gli incaricati di un pubblico servizio hanno l'obbligo di denuncia in relazione alla cognizione funzionale di un reato procedibile d’ufficio. Il rischio concreto – in assenza dell'introduzione di una deroga all'obbligo quantomeno nell'ambito di servizi che tutelano beni primari – è che si possano creare circuiti illegali alternativi che offrano prestazioni non più ottenibili dalle strutture pubbliche.

5.3. Parallelamente va rilevato che l'art. 6, comma 2, t.u. immigrazione, come modificato dall’art. 45, lett. f (ora art. 1, comma 20, lett, f, d.d.l.), richiede, ai fini della dichiarazione di nascita, la esibizione all'ufficio dello stato civile del permesso di soggiorno di chi la opera. Ciò, come segnalato in una nota 30 aprile 2009 della Associazione magistrati per i minorenni e la famiglia, si pone «in contrasto con il diritto della persona minore di età alla propria identità personale e alla cittadinanza da riconoscersi immediatamente al momento della sua nascita (art. 7 della Convenzione sui diritti del fanciullo approvata a New York il 20 novembre 1989 e ratificata dall'Italia con legge del 27 maggio 1991 n. 176)», «determinando una iniqua condizione del figlio di genitori stranieri non regolari nel nostro territorio», con la conseguenza che lo stesso non solo «verrebbe privato della propria identità ma potrebbe essere più facilmente esposto ad azioni volte a falsi riconoscimenti da parte di terzi, per fini illeciti e in violazione della legge sull'adozione».

5.4. Positivo appare invece, in linea di principio, il tentativo di meglio precisare e regolamentare, anche con inasprimenti sanzionatori, le condotte di favoreggiamento dell'immigrazione clandestina di cui all'art. 12 t.u. immigrazione (art. 1, comma 26, d.d.l.). Al riguardo si osserva che, con riferimento alle ipotesi aggravate, è previsto lo stesso più rigoroso criterio di valutazione delle esigenze cautelari per l'adozione della misura della custodia in carcere già contemplato per numerose altre fattispecie dall’art. 275 c.p.p. (che forse sarebbe la sede normativa più opportuna sul piano tecnico-formale per l’inserimento anche di tale ipotesi).

5.5. L'articolo 1, comma 22, lett. h bis, del disegno di legge, riproducendo sostanzialmente la disposizione già contenuta nell'art. 5 del decreto legge n. 11/2009 e abbandonata in sede di conversione, estende da 2 a 6 mesi il termine massimo di durata del trattenimento nei centri di identificazione ed espulsione (CIE) degli stranieri irregolari, in caso di mancata cooperazione al rimpatrio, ovvero di ritardo nell’ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi. Sul punto il Consiglio ha già espresso il proprio parere pronunciandosi sul decreto legge citato. Nel richiamare detto parere si osserva che, in accoglimento di alcuni rilievi ivi formulati, nel nuovo testo si è prevista, per la reiterazione del trattenimento, la necessità che sia fornita la prova dell’avvenuto esperimento, da parte dello Stato, di ogni ragionevole sforzo per ottenere dal Paese terzo la documentazione atta a consentire l’esecuzione dell’espulsione. Cionondimeno resta fermo che:
c1) la norma in questione «suscita perplessità laddove pone in alternativa le condizioni della “mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo interessato” o dei “ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dei Paesi terzi” che, invece, nella direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 (recante "norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare"), costituiscono presupposti diversi dell’intervento: la resistenza all'identificazione legittima il trattenimento, i ritardi nell’ottenimento della documentazione legittimano solo il prolungamento della permanenza», con la conseguenza «che potrebbe verificarsi una vera e propria detenzione amministrativa basata su una semplice difficoltà nell’accertamento dell’identità legale del soggetto o nell'acquisizione della documentazione di corredo malgrado la sua piena disponibilità alla preparazione del rimpatrio»;
c2) la attribuzione della competenza relativa alla proroga del trattenimento attribuita al giudice di pace (come già osservato nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto legge 29 dicembre 2007 n. 249 recante “Misure urgenti in materia di espulsioni e di allontanamenti per terrorismo e motivi imperativi di pubblica sicurezza”: delibera del 20 febbraio 2008) è anomala nel nostro sistema giacché «vertendosi in materia di privazione della libertà personale, meglio sarebbe investire il tribunale ordinario in composizione monocratica anche se ciò comporterebbe in termini organizzativi un impegno particolarmente gravoso» e ciò in considerazione del fatto «che, mentre “le garanzie costituzionali di indipendenza e di autonomia trovano la loro più completa attuazione nello status ordinamentale del magistrato professionale, caratterizzato dalla non temporaneità e dalla esclusività dell’appartenenza dell’ordine giudiziario, per il giudice di pace, il carattere “onorario” ne caratterizza il profilo ordinamentale e, pur senza accreditarne la figura di “giudice minore” ne evidenzia tuttavia gli aspetti differenziali rispetto alla disciplina ordinamentale del giudice professionale»;
c3) «la possibile dilatazione temporale del trattenimento presso i CIE» renderebbe opportuno «instaurare un controllo sulle modalità e condizioni della detenzione amministrativa del cittadino straniero».

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